Становище* относно законосъобразността на предложение за национален референдум за „Запазване на българския лев”
Д-р Борислав Цеков, Фейсбук
При обсъждането на поставения въпрос следва да се има предвид една основополагаща постановка в съвременния конституционализъм – за съотношението между пряката и представителната демокрация. Властта на суверена да решава пряко въпросите на управлението не е неограничена. С приемането на конституция, суверенният народ не само ограничава самата държавна власт, но въвежда и определени самоограничения, т.е. ограничава и възможностите да решава пряко, чрез допитвания и референдуми, определени въпроси от висше държавно и конституционно значение. В българския конституционен ред, също са превидени редица въпроси, чието решаване е възложено само на учредените власти или на Великото народно събрание, като проявна форма на учредителната власт, но не се допуска решаването им чрез национален референдум. Такива са например въпросът за неотменимостта на основните права, въпросите, предоставени в изключителната компетентност на Великото народно събрание, както и въпросите, уредени във вече ратифицирани и влезли в сила за Република България международни договори.
Тези ограничения произтичат от самата Конституция, чиито разпоредби имат непосредствено действие (чл. 5, ал. 2 КРБ). Заедно с това, в чл. 10, ал. 2 от действащия закон, който урежда прякото участие на гражданите в управлението, е записано изрично:
„Народното събрание приема решение за произвеждане на национален референдум, когато това е поискано от инициативен комитет с подписка, съдържаща подписите на не по-малко от 400 000 български граждани с избирателни права и не противоречи на ограниченията по чл. 9, ал. 2, 3 и 4.“
Тоест, такова решение за произвеждане на референдум Парламентът приема не автоматично, а само ако предложението, което е подкрепено от не по-малко от 400 хиляди гласоподаватели, не противоречи на посочените законови ограничения. Народното събрание е длъжно да се произнесе по такова предложение, но не е длъжно да го приеме, ако то е незаконосъобразно. В конституционната юриспруденция е посочено, че Парламентът осъществява „предварителен контрол“ за законосъобразността на предложението за референдум (вж. РКС № 9 по к.д. № 8/2016). Конституционният съд изрично подчертава, че задължението на Парламента да извършва такъв предварителен контрол произтича от неговата висока степен на демократична легитимност и защото именно Парламентът изразява и представлява най-пряко интересите на цялата нация. Един инициативен комитет, въпреки подкрепата, която може да получи от значителна част от българските граждани, не може да се идентифицира със суверена, предвид забраната на чл. 1, ал. 3 от Конституцията, която гласи, че никоя част от народа, никоя партия или друга организация, държавна институция или отделно лице не може да узурпира изразяването на народния суверенитет. Според конституционните съдии, обстоятелството, че въпросът за референдум се формулира от инициативен комитет и граждани, подписали петиция, които са само „част от нацията“, налага санкция на НС. Решението по чл. 84, т. 5 от Конституцията като акт на специфичен предварителен контрол трябва да дава гаранцията, че решението, което гражданите ще вземат, ще бъде законосъобразно и от компетентността на НС. Това произтича и от принципа на правовата държава.
При предстоящото обсъждане и произнасяне на Народното събрание по предложението за национален референдум за „запазване на българския лев“, тези конституционни и законови положения трябва да се имат предвид. Преценката за законосъобразност е в два аспекта. Първо, дали предложението е по въпрос с национално значение, който е от компетентността на Народното събрание (чл. 9, ал. 1 от ЗПУДВМС). Второ, дали противоречи на някое от законовите ограничения, уредени в чл. 9, ал. 2, 3 и 4.
Предвид изложеното дотук, предложението за национален референдум с въпрос: „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“, е незаконосъобразно и следва да бъде отхвърлено. Поставеният въпрос, макар и с национално значение, не е в компетентността на Народното събрание и противоречи на чл. 9, ал. 4 от закона, който гласи, че референдум по въпроси, уредени в сключени международни договори, може да се произвежда само преди тяхната ратификация. Договорът за присъединяване на България към Европейския съюз, който по правната си същност е международен договор, е ратифициран и влязъл в сила. В него, както и в протокола за присъединяването (чл. 5), нашата страна е поела задължение да въведе еврото. Посочен и срок, който е относително определен, т.е. не е дадена конкретна дата, а бъдещо събитие, при чието настъпване това задължение трябва да бъде изпълнено. Това събитие е покриването на т.н. „критерии за конвергенция“, предвидени, които са комплекс от финансово-икономически показатели, на които трябва да отговори държавата. След като покриването на тези показатели се констатира по установения ред от предвидените органи на договарящите се страни, държавата-членка, в случая Република България, е длъжна да въведе единната европейска валута. С други думи, няма място за свободна преценка на българските власти дали и докога да „пазят българския лев“, а е поето международно задължение – щом критериите бъдат покрити, да бъде въведено еврото.
За изпълнението на това международно задължение са предвидени процедура и компетентни органи: Правителството, Европейската централна банка, Европейската комисия, Европейският парламент, Съветът на ЕС. Невъзможно е едностранно да бъдат денонсирани или изменяни заложени в международен договор задължения, процедури и клаузи. Това може да стане само по реда, предписан в самия договор и според общопризнатите норми на международното право, както прочее повелява и чл. 85, ал. 3 от Конституцията. С въпросното предложение за национален референдум по същество се иска България едностранно да промени присъединителния договор, като въведе забранителен срок до 2043 г. за изпълнение на поетото договорно задължение. Наред с това се иска българската страна да промени процедурата и органите, които вземат решение за въвеждане на еврото съгласно договора, като поставят преценката на Министерския съвет, а и на органите на ЕС под условието на един национален референдум. В този смисъл предложението за референдум е в пряко противоречие с чл. 9, ал. 4 от закона, който не допуска референдуми по въпроси, които са уредени в ратифициран и влязъл в сила международен договор.
Има и още един много съществен момент – нарушаването на присъединителния договор и то по такъв централен въпрос, какъвто е задължението за въвеждане на единната европейска валута, би съставлявало и нарушаване на Конституцията, в частност на едно от нейните основни начала. Както е известно, чл. 4, ал. 3 от Конституцията предвижда, че: „Република България участва в изграждането и развитието на Европейския съюз.“ С други думи – членството на България в ЕС е конституционализирано, като една от основните характеристики на държавата, редом с това, че е демократична, правова и социална държава.
Следва да се припомни, че държавите-членки имаха възможност да договорят неучастие, т.е. изключение от задължението за въвеждане на еврото, преди Маастрихтския договор от 1992 г. Тогава това поискаха само Великобритания и Дания. За по-късно присъединяващите се държави, какъвто е случаят с България, такава възможност имаше в процеса на преговорите за членство и преди ратификацията на присъединителния договор. България тогава не е поставяла такъв въпрос, защото в българското общество имаше консенсус за членството в ЕС, в т.ч. за въвеждане на еврото. Договорът за присъединяване към ЕС беше ратифициран от високо представителното 39-то Народно събрание, излъчено при 67 процента избирателна активност. На 11 май 2005 г., в тържествено заседание и в присъствието на държавния глава, Патриарха на БПЦ и ръководителите на други вероизповедания, с почти пълно единодушие Договорът за присъединяването на България към Европейския съюз беше ратифициран – от общо 234 гласували: „за“ – 231, „против“ – 1, „въздържали се“ – 2. Никой по онова време – нито партии, нито неправителствени организации, нито държавни институции, не са обявявали искания за референдум преди ратификацията, защото членството с всички негови атрибути беше общонационална кауза.
Днес, при действащата конституционна и законодателна уредба, референдум за „запазване на българския лев“ е конституционно и законово недопустим.
5 юли 2023 г.
*Становището е поискано и адресирано до Председателя на Комисията по правни въпроси при 49-то НС. По информация на конституционалиста д-р Цеков, cлед обсъждания, Комисията e възприела изложените аргументи и е отхвърлила предложението за референдум, приемайки проект за решение на НС, който предстои да бъде гласуван в пленарната зала.
