Когато през 1992 година Конституционният съд се произнася по искане на 51 народни представители (Решение № 20от 23 декември 1992 г. по к.д. № 30/92 г.за тълкуване на чл. 99 от Конституцията), то е за даване на задължително тълкуване на разпоредбите на Конституцията, касаещи включително правомощията и срока на служебното правителство. Една тема, която се оказа актуална в мандатa на настоящия президент Радев.
В Раздел II на въпросното решение на Конституционния съд категорично се посочва, че назначаването на служебно правителство се превръща във факт след „изчерпването на процедурата по чл. 99 от Конституцията”, разпускането на Народното събрание и насрочването на нови избори (чл. 99, ал. 5). Това става с актове на президента, които се издават едновременно. Предпоставка за тези конституционни действия на държавния глава е невъзможността да бъде сформирано мнозинство и неспособността на НС да излъчи правителство. И както предвижда демокрацията – изборите са демократичен инструмент за излизане от кризисната ситуация. Според конституционните съдии, след едни избори „чрез евентуално преструктуриране на парламента, може „да се хомогенизира парламентарното мнозинство”.
На всички е известно, че най-често през мандата на настоящия президент Радев се обсъжда забавянето и диктуването на събитията от негова страна с факта по назначаването на служебните правителства. И както споделят експерти по конституционно право и политически коментатори – “това му харесва, то му дава изключителна власт, без значителни отговорности”. Нещо повече, „Румен Радев е започнал да си фантазира президентска република, която на практика в България е улеснена от института на служебното правителство“. И някак тази фантазия публично преминава през продължаващото управление на служебните правителства, които през последните две години управляват по-дълго от редовните. Като публично валидни аргументи за бавенето на връчването на мандатите, Радев използва необходимостта от време за изработване на консенсус за съставяне на правителство поради липсата на разбирателство между партиите. Макар че всички знаем какъв е неговия „принос” за неразбирателството и за разбиване на политическата система, и колко последователен е бил той в следването на този сценарий. Защото става дума именно за сценарий, стартирал с онази „стратегия”, родена в президентската институция и в която се говори за „промяна в дълбочина на политическата система”. Аз съм от тези, които навремето я прочетохме подробно и още тогава можеше да се предвиди случващото се през последните две години. А има ли някой, на когото да не му е ясно какво се случва и чии отровни „плодове” берем сега?
Днес отново сме пред прага на поредно служебно правителство. Естествено е при това положение, президентът да разпусне Народното събрание. Това преминаване от служебно към следващо служебно правителство много удобно се използва от апологети на президентската република и даже приближени на президента коментатори, както и партии като ИТН засилват облъчването с наратива за президентска форма на управление. А въпросната партия вече направи стъпка към инициирането на референдум за смяна на парламентарната република. Водещи експерти в областта на конституционното право вече се произнесоха за неговата противоконституционност. Защото това няма как да се случи без Велико народно събрание, знаейки при какви условия то може да бъде свикано. Затова в настоящия момент е по-важно да припомня въпросното решение на Конституционния съд, търсейки в него аргументи за отговора на въпроса дали е възможно при непрекъснатото преминаване от служебно към служебно правителство, да се стигне до друг режим на управление – президентски, а не парламентарен, какъвто е установеният от Конституцията.
Какво казват конституционните съдии по въпроса в това Решение № 20 от 23 декември 1992 г. по к.д. № 30/92 година? „Конституцията предвижда редица гаранции. Първата от тях се състои в това, че президентът може да разпусне парламента единствено в случай на изчерпване на всички конституционни възможности за образуване на правителство, което има доверието на парламента. Друга гаранция се съдържа в изискването по чл. 99, ал. 5, изр. 2, според което с акта, с който президентът разпуска Народното събрание, се определя и датата на изборите за ново Народно събрание, като новите избори са поначало в срока по чл. 64, ал. 3. На трето място, президентът не може да разпусне парламента през последните три месеца от своя мандат (чл. 99, ал. 7).”
Най-честият въпрос, който се обсъжда във връзка с института на служебното правителство е свързан с неговата компетентност. Пак в цитирания от мен източник се казва, че „прието е да се счита, че компетентността на служебното правителство е ограничена по време и цел. От самия конституционен текст следва, че то има временен характер. Без да е възможно да се изчисли срокът на пълномощията му, могат да се определят началото и краят на този срок. Началото се поставя с указа на президента, с който това правителство се назначава (последица от този указ е прекратяване правомощията на намиращото се в оставка правителство). Краят се бележи от избирането на ново правителство по реда на чл. 99 от Конституцията от новоизбраното Народно събрание. Видно е, че в най-добрия случай разглежданият срок е около три месеца (като към срока по чл. 64, ал. 3 се прибави този по чл. 75), но на практика той може да продължи и по-дълго. Видно е също така, че служебното правителство не във всички случаи действа при липса на действащо Народно събрание. Освен в хипотезата на чл. 99, ал. 7, в която Народното събрание въобще не се разпуска, възможно е служебното правителство да функционира известно време наред с новоизбраното Народно събрание.”
Какво още става ясно от въпросното решение на КС? Предпочитам да цитирам, тъй като ставаме свидетели на мнения, които в различна степен са част от пропаганда, обслужваща различни политически интереси. „При положение, че в България е установено „парламентарно управление“ (чл. 1, ал. 1 от Конституцията), същностен белег на което е политическият контрол, упражняван от Народното събрание по отношение на правителството, респективно необходимостта от доверие на Народното събрание към правителството, обстоятелството, че служебното правителство е назначено от президента, дава основание да се счита, че функциите му са ограничени. Освен този извод, който може да бъде направен на базата на Конституцията, останалите основания за определяне правомощията на служебното правителство чрез тълкуване на конституционния текст са ограничени. Известно указание се съдържа в самото наименование на това правителство. То е служебно, както се отбелязва, най-напред поради начина на неговото формиране. До него се стига „ако не се постигне съгласие за образуване на правителство“. Общата формула „непостигане на съгласие“ (чл. 99, ал. 5, изр. 1) отразява в крайна сметка невъзможността да се образува парламентарно мнозинство, което да послужи като стабилна основа на едно силно правителство. В този смисъл правителството е „служебно“. „Служебно“ е то, от друга страна, и защото трябва да извърши определени функции до провеждането на нови избори (вкл. да организира самите избори).” Съществува още едно ограничение, „доколкото служебното правителство обикновено действа при разпуснато Народно събрание. Когато някои действия на правителството подлежат на предварително одобрение от Народното събрание (например сключване на договори за държавни заеми – чл. 84, т. 9 от Конституцията), невъзможността да се получи такова съгласие ограничава компетентността на служебното правителство. Когато обаче действията на правителството подлежат на последващо одобрение от Народното събрание, утвърждаването може да се получи и от новоизбраното Народно събрание.”
Често чуваме, че правомощията на служебното правителство са същите като на редовното. Казаното току-що идва в потвърждение, че от липсата на Народно събрание „произтича ограничеността на функциите на назначеното от президента правителство – характеристика, която трябва да се има предвид при евентуалното му функциониране и при преценка на неговите действия. Не е възможно обаче чрез тълкуване на Конституцията да се изброят правомощията на служебното правителство. Не е възможно задължително определяне на тези правомощия чрез отделен закон. Всъщност такова изброяване не е предвидено в Конституцията за правомощията на Министерския съвет въобще. Чрез използването на т.нар. обща клауза в чл. 105, ал. 1 е отбелязано, че Министерският съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната в съответствие с Конституцията и законите. Служебното правителство в рамките на тази обща компетентност, предоставена на Министерския съвет, е оправомощено да решава текущите въпроси на вътрешната и външната политика. Извън отбелязания „безспорен“ случай на недопустимост на определено действие от гледище на Конституцията не може да се обоснове противоречие с Конституцията, на което и да е действие от кръга на компетентността на Министерския съвет. Следователно то има всички правомощия, които в глава пета от Конституцията се предоставят на Министерския съвет.”
Как стоят нещата със законодателната инициатива на служебното правителство? Поради това, че служебното правителство “не изпълнява една политически формирана и подкрепена програма, трябва да се счита, че упражняването от него на законодателна инициатива е допустимо в рамки, очертани от ограничеността на целите и функциите на това правителство. Участието на служебното правителство в законодателния процес чрез упражняване на законодателна инициатива е ограничено и поради това, че поначало то действа по време, когато Народното събрание е с прекратени пълномощия поради разпускането му. Съществува обаче възможност служебното правителство да функционира при действащ парламент (хипотезата на чл. 99, ал. 7, след избирането на ново Народно събрание, докато бъде съставено ново правителство и при възобновяване пълномощията на разпуснатото Народно събрание). В тези случаи то се оказва обект и на парламентарен контрол, чиито рамки са стеснени от обстоятелството, че не могат да имат за резултат осъществяването на политическа отговорност пред парламента. Служебното правителство се назначава от президента и съществува до избирането на правителство по реда, установен в чл. 99 от Конституцията. Ето защо съдбата му не може да бъде в зависимост от реализирана чрез средствата на парламентарния контрол политическа отговорност. Тези форми и средства обаче на парламентарен контрол, които не водят до най-тежката му степен – гласуване на недоверие на правителството, могат да бъдат реализирани.”
В контекста на тази констатация, един от въпросите се свежда до каква степен е безконтролно служебното правителство? Проучвайки текста на въпросното решение, в него категорично се казва, че „парламентарният контрол не може да се използва, за да се налагат юридически санкции върху решенията и действията на служебното правителство. Поначало парламентарният контрол не може да се счита като средство за управление на парламента, защото парламентът не управлява, а оставя това да прави правителството. От друга страна, би било нарушение на принципа за разделение на властите (чл. 8 от Конституцията), ако се допусне Народното събрание да отменя актове на правителството, които счита за незаконосъобразни или неправилни.”
Искам да припомня още един аспект от правомощията на президента в рамките на срока на служебното правителство и защо са прави онези, които изразяват мнението, че в това време държавният глава има в ръцете си цялата изпълнителна власт. Става дума и за това, че той има право да прави промени в състава на Министерски съвет. Забрана за това Конституцията не предвижда. Допустимо е да променя и структурата на служебното правителство. Съгласно чл. 84, т. 7 от Конституцията промените и структурата на Министерския съвет се правят от Народното събрание по предложение на министър-председателя. „Когато президентът назначава служебно правителство, той не е ограничен от Конституцията да определя неговата структура, още повече, че предвид на особеностите, присъщи на този кабинет, президентът може да реши да рационализира управлението или да го направи по-икономично.”
Като обобщение за служебното правителство и опирайки се на текстове от Решение № 20 от 23 декември 1992 г. по к.д. № 30/92 година, мога да приключа така:
– Cлужебното правителство има временен характер.
– То се назначава от президента, когато се изчерпят конституционните възможности за образуване на правителство, ползващо се с доверието на Народното събрание.
– Срокът на правомощията му продължава до образуването на редовно правителство по реда, установен в чл. 99 от Конституцията.
– С назначаването на служебно правителство престава да функционира намиращият се в оставка Министерски съвет;
– Служебното правителство осъществява поначало правомощията на Министерския съвет, определени в глава пета от Конституцията;
– Служебното правителство получава своя мандат не от парламента, от което и произтича определена ограниченост на неговите функции, не подлежаща на дефиниране или законово регламентиране, а е следствие от ограничения период на функциониране на служебното правителство, от предназначението му да управлява текущите въпроси на вътрешната и външната политика на страната до провеждането на законодателни избори и съставянето на редовно правителство, от ограничеността на парламентарния контрол, упражняван върху него, както и от непарламентарния източник на неговите правомощия;
– Служебното правителство не е обект на парламентарен контрол, който цели реализирането на политическа отговорност;
Предвид казаното до тук оставям ви сами да прецените плюсовете и минусите на института на служебното правителство, Мога само да ви посъветвам да подходите от принципите на парламентарната република, каквато България е съгласно Конституцията, както и да вземете предвид принципите на функциониране на демократичната държава. Може да помислите и върху това – защо е толкова важно на върха на държавата да са политици, които да следват единствено Конституцията и законите, както го изисква правовата държава.
Използван източник: Сайта на КС, Решение № 20 от 23 декември 1992 г. по к.д. № 30/92 г.
